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案例21河南省人民检察院济源分院
督促保护小浪底水利枢纽工程国有财产 行政公益诉讼案
要旨
针对小浪底水利枢纽工程附属工程西沟坝漫坝事故造成国有财产损失的情况，检察机关督促水利部小浪底水利枢纽管理中心（以下简称小浪底管理中心）理顺安全监管体制机制，落实属地和部门监管职责，强化安全责任意识，加强预报预警智慧监测建设，从源头上防范和化解重大安全风险,遏制重特大生产安全事故，确保国有资产安全。
基本案情
黄河小浪底水利枢纽工程是黄河干流三门峡以下唯一能取得较大库容的控制性工程，是黄河下游防洪减淤、治理开发黄河的关键性工程。2021年3月1日，小浪底水利枢纽附属工程西沟坝发生一起漫坝事故，导致坝体局部垮塌，水流进入水电站地下厂房，发电机组停机，造成国有财产损失。
调查和督促履职
事故发生后，检察机关在与济源示范区应急管理局、水利局沟通工作时了解到该线索。2022年5月6日，河南省人民检察院济源分院（以下简称济源分院）根据最高检“八号检察建议”对小浪底管理中心立案调查。经调查，2021年3月1日3时35分，小浪底水利枢纽工程灌溉洞供水支洞工作闸门非正常自行开启，水流进入西沟坝内和小浪底水电站安装间，造成6台发电机组停机、7条出线开关跳闸，全厂失电，直接经济损失2363.38万元。
检察机关深入调查发现，此次安全生产事故造成国有财产损失的深层原因是：落实《中华人民共和国安全生产法》不到位，安全生产监管体制机制不顺畅、不健全，未落实水利安全生产监管“属地”原则。因小浪底水利枢纽工程专业性强，其管理中心隶属水利部直管级别较高，长期以来未有效落实安全生产属地管理。事故发生后，水利部小浪底水利枢纽管理中心第一时间向水利部报告相关情况，并首次向济源产城融合示范区报告该情况。具体原因是：管理不到位和相关设备维修养护欠缺，一是附属工程西沟坝运行管理薄弱，监管存在盲区，长期失管失察。工程和设备安全隐患未提前排查整改，错失抢险有利时机。二是灌溉洞供水支洞工作闸门维修养护和管理不到位，长期带病运行。三是现场视频监控系统未发挥监控作用。四是西沟坝水位监测缺失。五是值班人员履职不到位，劳动纪律松弛。六是小浪底管理中心未按水利部规定及时开展重大危险源辨识并落实管控措施。
根据《中华人民共和国安全生产法》、《关于成立水利部小浪底水利枢纽管理中心的通知》（水利部水人事〔2011〕480号）等规定，小浪底管理中心对小浪底水利枢纽相关设施的安全稳定运行负有监督管理主体责任。济源产城融合示范区安全生产工作委员会、应急管理局、水利局对小浪底水利枢纽工程安全运行负有属地监管和行业监管责任。
一是通过监督落实《中华人民共和国安全生产法》推动社会治理。济源分院检察长亲自办理重大典型案件，统筹案件办理和社会治理。检察长将该情况形成专题工作报告报济源产城融合示范区党委政府，并与主要领导沟通协调，得到党委政府高度肯定和全力支持，迅速推进工作。2022年5月19日，济源分院检察长会同济源产城融合示范区主管安全生产副市长、安全生产委员会办公室、应急管理局、水利局共同向小浪底水利枢纽管理中心公开送达检察建议书，建议其：一是根据《中华人民共和国安全生产法》，落实水利安全生产监管“属地”原则，全面整改发现的问题，理顺安全监管体制，落实属地及行业管理职责，主动接受“属地”行政执法监管。二是落实隐患治理监督责任，全面梳理安全漏洞，建立隐患排查整治清单，压实整改责任，坚持“谁检查、谁建账、谁闭环”，实现工作动态闭环管理，限期消除安全隐患。三是建立完善双重预防工作机制，落实“三必须”安全生产监督管理、安全风险全链条管控责任制度，建立安全生产违法行为信息库和举报制度，进一步强化系统治理，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范和化解重大安全风险,遏制重特大生产安全事故，确保国有资产安全。送达检察建议同时，几部门召开第一次工作推进会。主管安全生产副市长提出，属地各安全生产责任单位要根据检察建议，严格落实好《中华人民共和国安全生产法》，和小浪底进一步加强安全管理工作协作配合，履行好安全生产行业责任、主体责任、监管责任、属地责任，保障小浪底安全平稳运行。
二是通过高效落实检察建议确保国有财产安全。小浪底管理中心收到检察建议书后高度重视，组织干部职工认真学习、研究，并逐条落实。一是根据相关规定，结合行业监管和属地监管要求，与济源产城融合示范区应急管理局、水利局就落实水利安全生产监管“属地”原则形成了《关于建立保障小浪底水利枢纽安全稳定运行协作联动机制的意见》，进一步明确职责。二是落实事故隐患治理监督职责，采取“双随机、一公开”和“四不两直”方式进一步压实事故隐患排查整改责任，开发公司履行事故隐患排查整治主体责任，建立事故隐患排查整治台账，实现工作闭环管理。三是严格落实“三管三必须”安全生产原则，健全风险管控制度，强化动态风险管控。四是加强宣传引导。通过专题会议学习、将安全生产作为主题党日重要内容、聘请专家学者开展讲坛、开展安全生产月活动等方式，不间断加强干部职工安全生产教育。2022年以来，管理中心已顺利完成山体边坡安全检查管控及年度调水调沙任务，安全平稳度汛，上半年国有资产管理实现盈利。
三是通过建立机制理顺安全监管体制。案件办理中，济源分院发挥桥梁纽带作用，注重构建沟通协商机制，加强职能融通。为确保检察建议整改落实，济源分院推动济源产城融合示范区安委办与小浪底管理中心建立常态化联系渠道，正常开展安全生产执法检查等，其间召开检察建议落实推进会3次，跟进监督安全生产属地管理及相关隐患整改工作。检察机关与行政机关、小浪底管理中心就进一步建立协作机制达成了共识，明确了“监督是为了更好服务”的理念，提出“督导不替代、履职不越位、服务不添乱、跟踪不缺位”的原则，探索把单向监督变多向合作的良性工作办法。济源产城融合示范区应急管理局、水利局和水利部小浪底水利枢纽管理中心联合会签了《关于建立保障小浪底水利枢纽安全稳定运行协作联动机制的意见》，常态化保障小浪底安全运行。行政机关及小浪底管理中心充分认识到公益诉讼制度的重大意义和深刻内涵，与济源分院会签文件《关于在小浪底水利枢纽和西霞院反调节水库检察公益诉讼中加强协作配合的意见》，明确了在水旱灾害防御、水资源管理、河湖管理、水利工程管理、水土保持及其他重点领域开展公益诉讼协作。
典型意义
“黄河安澜，天下大穰”，安全生产是重大政治责任，是民生大事。黄河小浪底水利枢纽工程的安全运行事关黄河安危，事关黄河流域高质量发展。水利部小浪底水利枢纽管理中心作为部属正局级事业单位，存在安全生产执法“属地管理”不能落实的问题，上级主管部门因地理因素不可能做到常态化监管，必须充分发挥属地安全监管的重要作用，才能有效保护国有财产安全。以检察监督为桥梁纽带，地方行政部门实现了对国有大中型企业的属地安全生产执法监管。检察机关通过法律监督发挥了在社会治理中的重要作用，助推了党委政府法治化社会治理进程，发挥出中国特色社会主义法治制度的价值作用。
文章来源：河南省人民检察院济源分院